Adrián Lajous
La propiedad de la empresa petrolera estatal
Fuente:
jornada.unam.mx
(30/04/07)
Generadores de energía eólica en Buffalo Mountain, Oliver Springs,
Tennessee
El gobierno federal y el sindicato petrolero -cuyos representantes
integran el consejo de administración de Pemex- no han cumplido con
sus obligaciones fiduciarias ante la nación, dueña de la empresa
petrolera estatal. La pasividad con la que han ejercido los derechos
de propiedad sobre ésta ha puesto en riesgo su capacidad de
reproducción y afectado severamente su desempeño. Al mismo tiempo el
gobierno ha mantenido una intervención administrativa disfuncional a
la que se agregan interferencias recurrentes de carácter político.
El liderazgo sindical no ha sabido equilibrar sus intereses
gremiales con los de la empresa, exigiendo niveles de integración
vertical sin precedentes en la industria petrolera internacional, y
prestaciones incongruentes con los bajos niveles de productividad
registrados. No obstante el progreso logrado respecto de su propio
pasado, el desempeño de Pemex es inadecuado en relación con su
potencial, y en comparación con empresas petroleras internacionales
y con otras empresas estatales.
Resulta imprescindible dar un contenido contemporáneo explícito a la
participación estatal en la propiedad de Pemex, diferenciando con
nitidez su papel empresarial del que tiene como agente
gubernamental. Estos derechos de propiedad no pueden seguir
justificándose exclusivamente en términos de la historia de la
industria, de referencias generales a la soberanía nacional, o
aludiendo a la incapacidad política para modificarlos. El gobierno
está obligado a definir los objetivos centrales de la propiedad
estatal de la industria petrolera, el papel del Estado en el
gobierno corporativo de Pemex y la manera como ejercerá los derechos
de propiedad de esta empresa.
Uno de los propósitos de la reforma administrativa del Estado
mexicano es lograr una diferenciación más nítida entre éste y sus
agentes, entre las funciones de autoridad y las de administración de
las empresas estatales. Históricamente Pemex ha operado como una
extensión del gobierno central. Su carácter de monopolio estatal y
su operación como entidad gubernamental lo han llevado a asumir
funciones que normalmente corresponden a las autoridades y no a una
empresa productiva orientada a maximizar valor económico. En estas
condiciones no debe extrañar que los funcionarios gubernamentales
estén tentados a intervenir directamente en las operaciones y que
los directivos de la empresa busquen participar en la formulación de
políticas públicas. El conflicto resultante ha condicionado las
relaciones entre ambos e incidido en su desempeño respectivo.
Si bien el gobierno no debe intervenir en el manejo cotidiano de las
empresas estatales, el otorgamiento de autonomía de gestión
presupone una definición precisa de los objetivos respecto a los
cuales se evaluará su desempeño, se responsabilizará de los
resultados a los cuadros directivos y gerenciales y se rendirán las
cuentas correspondientes. Pemex no logra aún terminar lo que ha sido
una larga transición respecto a la definición de su misión como
empresa: de una que perseguía múltiples objetivos, que en no pocas
ocasiones se contraponen -empleo, desarrollo regional,
industrialización, autosuficiencia energética, autonomía
tecnológica-, a una cuyo propósito central sea la maximización a
largo plazo de valor económico, sujeto a políticas públicas y a
regulaciones estatales.
La generación de valor es una referencia cada vez más importante en
el proceso de toma de decisiones y su legitimidad se cuestiona con
menor frecuencia. Sin embargo, queda aún un largo camino por
recorrer para la implantación plena de este objetivo y su
internalización en la cultura de la empresa. Subsisten, no obstante,
importantes grupos sociales y corrientes políticas que prefieren ver
a Pemex como un organismo que contribuye de manera directa a los
objetivos tradicionales, a pesar del costo económico que esto pueda
suponer. Aún así, el rezago más importante se refiere a la
dificultad para precisar y asumir la responsabilidad sobre
resultados de la gestión. Son tantas y tan diversas las
restricciones administrativas y financieras a la que ésta se sujeta
que siempre se pueden encontrar explicaciones, cuando no
justificaciones, de un desempeño inadecuado.
Las autoridades gubernamentales, como representantes del dueño, no
han ejercido el liderazgo requerido ni presionado con eficacia en
esta materia. Su intervención se ha centrado en la fijación de
techos presupuestales, la vigilancia de su cumplimiento y en
actividades de auditoria. Los directivos y la gerencia han
respondido con conductas que manifiestan una fuerte aversión a
asumir riesgos personales. Evitar y cubrir estos riesgos puede
llegar a absorber una buena parte de su energía individual, alarga
el plazo de las decisiones y desalienta su iniciativa. El mayor
detalle, la transparencia y la calidad de los informes operativos y
financieros de Pemex han hecho cada vez más patente que el
incumplimiento de las metas establecidas o sus malos resultados no
tienen consecuencias. Visto retrospectivamente, ha sido notable el
avance logrado en cuanto a la disponibilidad y oportunidad de
informes periódicos que Pemex rinde a diversos reguladores, tanto
nacionales como del extranjero. Paradójicamente, el establecimiento
de objetivos y metas más precisos, así como su medición, no han sido
condición suficiente para asignar responsabilidades sobre buenos y
malos resultados. Claramente falta un eslabón importante en esta
vinculación: el sistema general de incentivos -positivos y
negativos, monetarios y de todo tipo- que afecta la conducta de los
cuadros directivos y gerenciales, y la de todo el personal que
labora en la empresa.
El ejercicio efectivo de los derechos de propiedad sobre la empresa,
y el fortalecimiento de los procesos de gobierno de la misma,
suponen cambios básicos en la composición y operación de los
consejos de administración de Pemex y de sus organismos
subsidiarios. Estos órganos de gobierno se distinguen por su falta
de efectividad. En sus reuniones no se toman decisiones importantes
y ninguno de sus miembros considera su participación en ellas como
una de sus responsabilidades primordiales. Basta constatar la
asistencia efectiva de los consejeros, e incluso de sus suplentes, a
dichas reuniones. Los consejos no cuentan con comités de apoyo que
aborden temas específicos, como es práctica corporativa
generalizada. Inclusive no se han formado comités de auditoría.
En la práctica no es posible distinguir el papel que los miembros
del consejo desempeñan como tales del que les corresponde como
representantes de las entidades gubernamentales a las que
pertenecen. La presencia de una amplia representación sindical en el
consejo de Pemex limita también la naturaleza y la discusión de los
asuntos tratados en su seno. En estas condiciones, las reuniones de
los consejos tienen un carácter ceremonial que impide aprovechar
estos foros para que los representantes del dueño orienten, otorguen
poderes y responsabilicen a los directivos de la empresa. Su función
principal es latente: son la instancia donde se ejercen vetos, o se
advierte sobre su posibilidad, respecto a decisiones puntuales que
afectan alguna de las partes.
El consejo de Pemex está integrado por los secretarios de Estado de
Hacienda y Crédito Público, Relaciones Exteriores, Comunicaciones y
Transporte, Medio Ambiente y Recursos Naturales y Economía, y es
presidido por el secretario de Energía. Funge como comisario un
representante de la Secretaría de la Función Pública. Incluye
también cinco representantes del Sindicato de Trabajadores
Petroleros de la República Mexicana. Los consejeros pueden delegar
su participación en consejeros suplentes designados. La composición
de los consejos de los organismos subsidiarios sigue un patrón
diferente. Participan en ellos los directores generales de los
organismos subsidiarios y representantes de las secretarías que
forman parte del consejo de Pemex. El director general de Pemex los
preside. No incluyen a miembros del sindicato petrolero. Debe
subrayarse que ninguna de estas designaciones se hace a título
personal, lo que impide contar con consejeros independientes que
pudieran robustecer su quehacer.
En años recientes hubo un par de esfuerzos fallidos de
reconstitución del consejo de administración de Pemex. Ambos estaban
condenados al fracaso. El primero se limitó a designar a cuatro
destacados empresarios mexicanos en sustitución de un igual número
de secretarios de Estado. Independientemente de los impedimentos
legales que enfrentó esta propuesta presidencial, su deficiencia
principal consiste en que fue definida exclusivamente en términos
simbólicos, dejando intacta a la representación sindical y a los
procesos mismos de gobierno. La segunda propuesta buscaba atender
exclusivamente asuntos del gobierno corporativo de Pemex, sin
considerar cambios en el marco más general del gobierno de la
industria petrolera que tenían precedencia y sin resolver problemas
básicos de las relaciones entre el gobierno y la empresa. Tampoco
abordó aspectos normativos fundamentales que restringen y que se
contraponen a un desempeño más independiente del consejo de Pemex.
Los consejos de las subsidiarias establecidas en 1992 han alentado
un flujo más rico de información sobre las operaciones de las
principales líneas de negocios que las conforman. En ellos pueden
tratarse con mayor facilidad temas de carácter técnico y propiamente
empresarial. Sin embargo, no se aprovecharon de manera efectiva las
oportunidades que ofrecen en este sentido.
Entre el amplio número de entidades que comparten autoridad en
relación con la conducción de Pemex, y que intervienen en forma poco
coordinada en su operación, ninguna de ellas detenta y ejerce
inequívocamente los derechos de propiedad de esta empresa. En estas
circunstancias no es fácil distinguir entre el ejercicio de las
funciones de propiedad y otras que también ejerce el Estado. Si bien
la Secretaría de Energía es formalmente responsable de la
coordinación sectorial, la Secretaría de Hacienda administra los
instrumentos de control más importantes y efectivos del actual marco
institucional. La Secretaría de la Función Pública incide de manera
determinante en los procesos de control y vigilancia de las empresas
estatales, así como en los patrones de comportamiento de los
servidores públicos que trabajan en Pemex. Otras entidades y
organismos públicos intervienen de manera directa en temas
específicos, agregando complejidad a la coordinación
interministerial.
La indiferencia y el abandono en el que se ha tenido a la política
energética, a la regulación de la industria y de sus mercados, y al
ejercicio de los derechos de propiedad del Estado refleja fracasos
de voluntad política, de imaginación y de liderazgo. Estos asuntos
centrales de la reforma estructural del sector energético han sido
relegados por la urgencia de problemas inminentes y de muy corto
plazo. Reflejan también conflictos de interés que no han encontrado
una resolución constructiva. La falta de un entendimiento básico
respecto al futuro de la industria petrolera alentó el predominio de
posturas simplistas que trivializaron la discusión pública. Algunas
corrientes políticas buscaron en el pasado una edad de oro de esta
industria que nunca existió. Otras, igualmente frustradas,
manifiestan una impaciente preferencia por desmantelar la estructura
industrial actual, sin contar con una propuesta alternativa
congruente y sin estar dispuestas a asumir los costos que tiene, en
términos de sus propios intereses, la privatización y posible
desnacionalización de la industria petrolera.
