Bolivia, privatización y
nacionalización del sector petrolero (I)
Fuente:
revista “Petróleo y Electricidad”
(26/06/06)
Víctor Rodríguez Padilla, UNAM-FI
Cochabamba, 1de junio de 2006. Bolivia es uno de los países más
pobres del mundo. A lo largo de su historia ha sido saqueado de sus
recursos naturales: primero fue la plata, le siguió el petróleo y el
estaño; hoy son los recursos forestales y el gas natural. Los
extranjeros llegaron, sacaron lo que pudieron y se fueron. Y el
pueblo boliviano siguió sumido en la pobreza. Españoles,
estadounidenses, brasileños y otros, se han aprovechado de
presidentes corruptos, debilidad institucional crónica y falta de un
proyecto nacional que congregue a todos los bolivianos.
Con una pequeña población (9 millones de habitantes) y un extenso
territorio (un millón de kilómetros cuadrados, la mitad de la
república mexicana), Bolivia es un país dividido por la geografía,
la economía y la cultura. En lo alto se encuentra la zona andina,
pobre, indígena y encerrada en si misma; en la parte media y hacia
el Amazonas, la región de Santa Cruz de la Sierra, rica, blanca y
con la mirada puesta en el exterior. Durante mucho tiempo la
conducción del país recayó en los militares y la clase empresarial
cruceña, pero la ruina a la que llevaron al país acabó despertando a
los alteños.
Ante el saldo del neoliberalismo económico y la ausencia de
liderazgo patriótico, inteligente y honesto por parte de la elite
económica local, los indígenas han asumido el papel protagónico en
la defensa del interés nacional, y la creación de un proyecto de
país alternativo al neocolonialismo. El movimiento cocalero y el
levantamiento espontáneo que logró revertir la privatización del
agua en 2003, se convirtió en un amplio frente en demanda de
justicia, equidad y mejores condiciones de vida. En julio de 2004 la
mayoría de la población (70% de los votantes), se pronunció por
recuperar la propiedad de los hidrocarburos. Los dos presidentes que
quisieron impedirlo mediante engaños y el uso de la fuerza, Gonzalo
Sánchez de Lozada y Carlos Mesa, fueron derrocados.
El movimiento popular, que para entonces acumulaba decenas de
muertos y centenas de heridos, hizo presidente a Evo Morales con el
mandato de nacionalizar los hidrocarburos. El encargo fue cumplido
el 1 de mayo de 2006 con el decreto supremo 28701. Por razones
económicas (carencia de recursos para pagar una expropiación) y
diplomáticas (evitar un agudo conflicto internacional con resultados
imprevisibles), el primer mandatario se decidió por una
nacionalización sin confiscación ni expulsión, pero tomando el
control accionario de las principales compañías petroleras en las
que participa la empresa nacional Yacimientos Petrolíferos Fiscales
de Bolivia. “Queremos socios no patrones”, había advertido Evo
Morales en gira por Europa a unos días de haber iniciado su mandato
en enero de este año. El control de la toma de decisiones por parte
de YPFB, se acompaña con el aumento de la carga tributaria, la
elevación del precio del gas exportado a Brasil y Argentina, y la
renegociación de 70 contratos de riesgo otorgados ilegalmente por
pasadas administraciones.
Las reacciones negativas de propios y extraños no se hicieron
esperar: “es un retroceso, una vuelta al pasado; se irán las
inversiones; se caerá la producción; se desplomará la economía,
habrá más desempleo, más pobreza …”. Hasta Koffi Annan, Secretario
General de la ONU, censuró la medida olvidando la resolución de la
asamblea general del organismo, que en 1974, reconoció
explícitamente el derecho de los países a nacionalizar o tomar el
control de sus recursos naturales.
¿Por qué el pueblo boliviano dio ese paso a contrapelo de la
globalización? ¿Por qué ganarse la enemistad de los mercados? ¿No es
acaso suicida poner en jaque al capital cuando se le considera
intocable, sagrado, casi divino, como ocurre en la actualidad? ¿Por
qué arriesgar la relación con las potencias mundiales y regionales?
¿Se trata de un acto irracional, una decisión sobre las rodillas,
populismo insostenible o nacionalismo trasnochado, como dicen
algunos? Lo menos que se puede decir es que fue un gesto de
desesperación e indignación ante el saqueo de recursos perpetrado
delante de millones de bolivianos empobrecidos y hastiados de los
excesos de las políticas del consenso de Washington.
Saldos del neoliberalismo
Durante 20 años Bolivia fue uno de los mejores alumnos de los
organismos financieros internacionales. Siguió al pie de la letra
sus recomendaciones. En 1985, en plena crisis de la deuda, el FMI
condicionó sus préstamos al establecimiento de un severo programa de
ajuste estructural. Ello dio pauta para el regreso del Banco
Mundial, el cual no sólo intervino en el diseño de las reformas,
sino que las financió y condujo en la práctica, a través de sus
funcionarios y consultores instalados en las oficinas de gobierno.
Traían bajo el brazo el modelo que ambos organismos buscaban imponer
en todo el mundo. En Bolivia tuvieron la oportunidad de aplicarlo a
fondo y sin cortapisas, gracias a la complicidad y hasta beneplácito
de los gobernantes/empresarios que se sucedieron en el poder hasta
antes de la llegada de Evo Morales. Sin hipérbole, el Banco Mundial
usurpó el papel del Estado para desmantelarlo y entregar lo más
rentable de la economía boliviana a las transnacionales.
Del proceso de reformas surgió una nueva manera de organizar no sólo
la economía sino el Estado. Se dio autonomía al banco central para
garantizar la continuidad de la ortodoxia; se liberalizó el comercio
y la inversión; se redujeron aranceles y firmaron tratados de libre
comercio; se pactaron acuerdos bilaterales de inversión con máximas
protecciones para la inversión extranjera; se disminuyeron los
impuestos a las corporaciones y a las familias de altos ingresos. En
tres olas sucesivas de privatizaciones el Estado cedió sus
actividades en servicios bancarios, minería, electricidad,
hidrocarburos, telefonía, telecomunicaciones y ferrocarriles; se
desmembraron los ministerios para crear un sistema de comisiones
reguladoras (“superintendencias”) autónomas y financiadas por las
empresas reguladas. La geometría y facultades del Estado se
redujeron a su mínima expresión. En fin, se aplicó el recetario
completo, así como las innovaciones que fueron saliendo de los
centros del pensamiento neoliberal. Todo lo anterior se endulzó con
promesas de crecimiento y estabilidad, de empleos permanentes y bien
remunerados, de bienestar para todos, de ingreso a la globalización
y camino al desarrollo sustentable.
El resultado fue catastrófico. Por una parte, el ingreso se
concentró y desaparecieron las redes de protección social, creció la
pobreza y con ella la marginación, delincuencia, insalubridad y
otros problemas sociales como la migración hacia las ciudades y
otros países. Por otro lado, aumentaron las exportaciones de bienes
y servicios, pero también la repatriación de capital y grandes
ganancias. Por cada dólar de inversión extranjera directa que han
entrado han salido tres.
El Estado entró en crisis profunda. Al dejar de recibir los
excedentes financieros de las empresas públicas y al no aumentar
sustancialmente la recaudación, ya no pudo seguir funcionando con
recursos propios y se volvió cada vez más dependiente de la ayuda y
donaciones del exterior. El Banco Mundial acabó pagando directamente
el sueldo, prestaciones y bonos de los altos funcionarios públicos.
Las instituciones del Estado, crónicamente débiles, se tornaron aún
más vulnerables frente a las presiones de los grupos de interés y la
corrupción. A final de cuentas el Estado era incapaz de asegurar su
rectoría económica y las pocas tareas que le concedía el paradigma
neoliberal.
La reforma tampoco creó una nueva y poderosa clase empresarial
boliviana, al contrario, debilitó la existente y propulsó un poder
transnacional. Las empresas extranjeras se quedaron con los sectores
estratégicos de la economía, subieron los precios y tarifas;
despidieron personal; bajaron los sueldos; se concentraron en las
actividades más rentables y abandonaron el resto; se las arreglaron
para no pagar impuestos ni repartir dividendos a los bolivianos;
capturaron fácilmente a las comisiones reguladoras, y hasta
redactaron leyes y reglamentos utilizando las instalaciones de la
Superintendencia de Hidrocarburos, que más tarde serían aprobados
por decreto presidencial. La información geológica en materia
petrolera en poder del Estado desapareció.
Hidrocarburos
Antes de su desmantelamiento y privatización, YPFB mantenía un claro
liderazgo en el sector.
En 1995, producía el 64% del gas natural en el país, el 85% de
petróleos y derivados; perforaba el 89% de los pozos; retenía el
100% de las actividades de refinación, y controlaba el 100% de las
actividades de almacenamiento de petróleo y distribución de gas. Sus
6 mil empleados y su demanda de bienes y servicios eran factor
dinamizador del mercado interno. Del total de sus ingresos brutos el
70.5% se destinaba al pago de impuestos al tesoro y regalías a los
departamentos, haciendo de la empresa la principal fuente de
ingresos del Estado (50%). A los ojos de las compañías el principal
atributo de la empresa nacional era su acceso a reservas probadas y
sus flujos de producción.
A fines de 1993, el Banco Mundial y el gobierno recién electo de
Sánchez de Lozada operaron rápidamente para llevar adelante la
desregulación de los hidrocarburos, la “capitalización” de YPFB y la
conversión del país en gran exportador de gas natural. Iban por la
joya de la corona. Para justificar el proceso formularon, por un
lado, acusaciones de ineficiencia, escasa productividad, corrupción
y, sobre todo, carencia de tecnología, recursos financieros y
experiencia para aprovechar el “gran potencial” en gas natural (el
lector seguramente habrá oído algo similar en el caso de Pemex). Por
otro lado, se ofrecieron promesas de inversión, eficiencia,
ampliación del tamaño del pastel y de la porción para cada uno de
los actores, así como desarrollo acelerado gracias a los recursos
financieros que aportaría la exportación de gas.
A cambio de promesas de inversión por 834 mdd, a realizar en un
lapso de 8 años, las actividades productivas de YPFB fueron
fragmentadas y adjudicadas a tres sociedades anónimas mixtas
(esquema propuesto por el PRI y el PAN para Pemex), en las que
participaría el Estado como socio capitalista sin actividades
operativas. Los rubros de exploración-producción fueron adjudicados
a Chaco (Amoco) y Andina (YPF-Perez-Compac-Pluspetrol); el
transporte fue otorgado a Transredes (Enron-Shell). Con el tiempo se
sucedieron importantes cambios accionarios que posicionaron a Repsol
y Petrobrás como las compañías dominantes.
Para desalentar la oposición, se otorgaron paquetes accionarios a
los trabajadores. Al mismo tiempo, la nueva ley de hidrocarburos
rebajó el pago de regalías del 50 al 18%, así como el impuesto a las
utilidades, mediante un mecanismo que distinguía entre producción
“nueva” y “existente” –esquema que Vicente Fox buscó introducir en
México en 2003 y 2004–, lo cual tuvo por efecto aumentar de manera
extraordinaria las ganancias para las compañías y disminuir
sustancialmente los ingresos del Estado.
Las refinerías quedaron fuera del esquema de “capitalización” y
fueron vendidas directamente a Petrobrás. Adicionalmente y en varias
rondas de licitación, se otorgaron 70 contratos de riesgo
compartido, en realidad concesiones petroleras muy ventajosas para
los operadores privados, con el agravante de haber sido otorgados al
margen de la ley, pues nunca se presentaron al Congreso para su
aprobación como prevé el marco jurídico de ese país. Los contratos
se mantuvieron en secreto hasta que las autoridades se vieron
obligadas a entregarlos bajo la presión de las movilizaciones
populares.
De esa manera YPFB transfirió todas las actividades productivas y
comerciales a sus nuevos socios, y quedó reducido a un organismo
administrativo con membrete de empresa petrolera. En lenguaje
corporativo, la capitalización no fue otra cosa que un take-over del
negocio petrolero boliviano por parte de poderosas compañías
extranjeras. Los socios de YPFB se convirtieron rápidamente en
patrones. Bajo el nuevo esquema los gastos de los funcionarios
públicos, autoridades y reguladores, debían ser aprobados por los
directivos de las trasnacionales. Sin haber invertido un solo
centavo, se quedaron no sólo con los flujos de caja, sino también
con el control y, en la práctica, de la propiedad de reservas
probadas valoradas en más de 10,000 mdd. De igual modo, el Estado
perdió el control de la fijación de los precios, así como de la
capacidad efectiva de fiscalización al quedarse sin personal ni los
medios que antes poseía la empresa pública.
Es cierto que las reservas, la producción y las exportaciones
aumentaron entre 200 y 300 por ciento a partir de la privatización y
extranjerización de las operaciones petroleras, de ahí que algunos
aseguren que la reforma fue exitosa. Y tienen razón si el objetivo
hubiera sido únicamente incrementar la oferta regional de gas
natural y petróleo crudo, tal como deseaba el Banco Mundial y
Washington. Lo cierto es que el beneficio para Bolivia ha sido
escaso. No se ha hecho un esfuerzo significativo para la
industrialización interna de los hidrocarburos, pues los operadores
han preferido la exportación por ser lo más rentable en el corto
plazo. Las compañías se han limitado a pagar una regalía del 18%.
Evaden el pago de otros impuestos reportando altos costos y cero
utilidades. Incluso el pago de la regalía se ha visto mermado, pues
la forma de medir el gas en boca del pozo permite evadir el pago
completo. Y como no hay utilidades no se paga dividendos a YPFB. Los
licuables, de alto valor en el mercado, son recuperados en plantas
criogénicas instaladas en la frontera, pero del lado brasileño y
argentino, lo cual constituye un regalo para Petrobrás y Repsol pero
una pérdida para Bolivia. Petrobrás reparte bonos de productividad
pero sólo al personal brasileño. Repsol ha exportando hidrocarburos
en forma ilegal, asimismo, ha lucrado y actuado al margen de la ley
al considerar como suyas las reservas petroleras de Bolivia. El
sector está desconectado de la economía local pues los nuevos
operadores prefieren utilizar los servicios de empresas extranjeras.
En suma, se trata de un régimen petrolero injusto y plagado de
grandes irregularidades jurídicas. Y más allá del quebranto a la
soberanía – pues el Estado ha perdido capacidad para ejercer su
rectoría, para controlar, supervisar, fiscalizar y decidir en aras
del interés colectivo–, se encuentra un pésimo negocio al haber
sacrificado en el altar del neoliberalismo y la corrupción, el
patrimonio geológico en petróleo y gas natural, y al mayor
emprendimiento empresarial del país que era YPFB. Como los socios
acabaron convertidos en patrones y los hombres y mujeres de Bolivia
reducido a la triste condición de servidumbre, el pueblo se levantó
y nacionalizó sus hidrocarburos.
